摘 要：当前我国偏远山区农村中小学校的发展面临诸多困境，特别是在学校管理方面的问题尤为突出。近年来，位于济南南部山区的西营镇在学校管理方面进行了大胆改革，探索出一种符合山区特色的学校管理新模式——“学校专项工作协作管理”。经过四年的实践，已经取得了比较好的成效，极大提高了全镇学校管理的水平，促进了全镇学校办学质量的提升，缩小了与市区先进学校之间的差距。同时，四年的探索与实践也留下了许多经验与启示，为山区学校加强和改善学校管理提供了新的思路和方向。
关键词：山区；乡镇学校；学校管理；协作
众所周知，偏远山区学校地理位置偏僻，布局分散，自然条件比较差，学校硬件比较落后，办学规模较小，留守儿童众多，教师的工作环境艰苦，待遇偏低，人心不稳。在很大程度上，这些因素的存在导致了山区学校发展的困境。近年来，在基础教育均衡发展的理念引导下，国家和政府对农村基础教育高度重视，在偏远落后的山区投入大量资金，对学校基础设施进行了大规模改造，极大改善了山区学校的办学条件。然而，长期以来山区学校存在的管理落后问题非但没有随着外部条件的改善而得到提升，反而随着基础教育课程改革的推进日益突出。
近年来，位于济南南部山区的西营镇在加强学校管理方面进行了大胆的实践，探索出了一套符合山区特色的学校管理模式——“学校专项工作协作管理”。经过四年实践和摸索，取得了显著成效，提升了全镇学校的管理水平，缩小了与市区先进学校之间的差距，为同类地区改善和加强学校管理提供了宝贵经验。本课题组经过调研，对西营镇学校管理的成功经验进行了系统调研、分析和总结，撰写了这份调研报告。
一、山区学校管理的特点
从1998年开始至2007年，济南市历城区西营镇在农村校舍改造和学校硬件设施建设方面投入大量资金，经过十年的精心改造和建设，西营镇各个学校的基础设施基本完善，现代化教育技术设备日益先进，各种先进教学设备和优良资源逐步充实。但与此同时，学校管理水平却并没有多大改观。与其他落后山区学校一样，西营镇的学校管理还一直非常落后，主要表现为以下三个方面：
1．学校布点分散，管理不便
西营镇位于济南南部山区，与泰安市、莱芜市、章丘市接壤，面积126.72平方公里；辖4个办事处，38个行政村，99个自然村，3.2万人。辖区内群山环抱、地广人稀，是典型的山区地形。全镇有11所小学，布点分散，大多分散在比较偏远的地方，远离镇中心位置。学校规模都比较小，五个教学班以下的学校，最小的学校只有一个教学班，不足10人。由于规模小，布点分散，学校管理存在很大的困难。
2．缺乏管理经验，依附性强
西营镇很多学校规模非常小，教职工人数少。按照正常编制计算，每个学校和教学点教职工人数都不足，并且在岗教师年龄老化严重，平均年龄约49岁，多数是民转公教师。长期以来，不少教师没有参与学校管理的经历，缺乏管理经验和管理能力。而按照学校机构设置的规定，即使再小的学校也有很多具体管理工作，于是很多学校即便没有领导班子，也要安排一名负责人来统管全校的各项事务。通常情况下，学校负责人要承担学校管理的繁琐工作，任务艰巨，由于缺乏管理经验和素养，学校管理工作很不专业。
同时，在当前高度集中的行政体制和教育管理体制下，任何学校都被深深地纳入教育行政体制结构之中，成为教育结构的子系统。而且这种自上而下的行政权力体现在各级教育行政机关和部门的职能分配中，并延伸到学校内部的科层体制和规章制度中。在这种权力机制下，基层学校在很大程度上具有了相当大的依附性，往往出于教育行政权力的压力，而不是从学校的真正情境出发进行管理。就这样，基层学校在学校管理上就中陷于被动应付和行政盲从中，丧失了应有的主体意识。
3．集权严重，民主意识淡薄
西营镇学校布点分散，不利于统一管理，在很多基层学校有些校长养成专断式、家长式的管理作风，集权意识严重，不愿也不敢给很多教师参与的机会。在这样的管理方式下，学校的大小事务都是依赖于校长的权威和控制，很容易压制教师的民主参与的意识。毫无疑问，排斥民主的社会和制度不可能塑造一种健全的公共精神和公民素质，不可能塑造真正有德性的健全公民。正如托克维尔所说的，“没有德性则不能成为伟大的人，不尊重权利则不能成为伟大的民族；几乎可以说，没有权利就没有社会”。[1]一个社会和集体如果只是依赖于强力和控制来维系，就只会塑造人们的奴性、顺从和对公共生活的冷漠。可以想象，在长期集权制管理下，很多教师会逐渐丧失参与学校管理的热情和积极性，对集体事务漠不关心、缺乏主动意识，因而不可能成为促进学校发展的积极参与者和建设者。
长期以来，在办学不规范的现实情况下，人们对学校管理工作要求并不高，也便不重视专业管理。但近年来，随着素质教育的推进特别是新课程改革的进行，西营镇落后的学校管理现状显然不能适应当前教育发展的需要。面对诸多现实困难，应该如何走出学校管理的困境？这是摆在西营镇教育办面前的一个现实而尖锐的问题。
二、西营镇学校协作管理的改革与实践
学校变革的关键在于制度和管理的创新。通过学校制度和管理变革可以有效调控和改变广大教师的行为，这一点已经被很多管理学者所认识到。制度之所以能够对个体的行为选择起决定性作用，是因为制度本身具有规范、约束和激励价值。美国教育学者丘伯曾指出，“制度是了解学校的关键因素”。通过大量实证研究，他得出这样的结论：一种理念之所以成为真正指导教育实践的理念，并能外化为教育者的行为，制度乃是关键性的因素。[2]只有通过理念的制度化，体现教育理念的教育行动才会出现。在整个学校系统中，办学理念是灵魂，而体现办学理念、符合学校实际的管理制度则是骨架。制度建构，是管理理念的有效体现，是价值取向的有效引领，特别是对处在一个从无序状态向有序状态转型的特殊时期的学校来说，制度体系的建构更是应摆到重中之重的位置。基于以上认识，西营镇教育办设计和构建了“学校管理协作制度”，作为加强全镇学校管理与促进全镇管理理念变革的突破口。
学校协作管理，就是将整个乡镇所有学校的管理工作进行分类、细化，结合学段和学校的实际，按照工作量和工作性质，在学校内部和学校之间进行分工、协作，将各项具体管理工作分摊到学校中层管理人员或协作组身上。从2007年开始，西营镇教育办开始施行“学校专项工作协作管理”制度，四年来主要采取了以下改革措施：
（一）成立“专项工作研究与管理小组”
推行学校管理协作的第一步，就是把全镇范围内各个学校承担相同管理工作的人员组成共同体，组建“学校专项工作管理研究与协作小组”。依据学校管理的主要内容，把学校管理工作分为6个方面，根据每个方面的工作特点、内容与职责，结合当地学校的实际情况，总共建立了31个“研究与协作小组” （见附表）。每个小组通过研讨，规划工作目标，制定专项工作计划，设计活动方案，规定考核办法和评价细则，建立交流研究和工作检查机制。小组成员为校长管理学校提供决策依据，分别参与自己学校的专项工作管理。
西营镇学校专项工作管理研究与协作小组一览表
学校发展规划研究小组 |
学生学习效果考核与评估策略研究与实施小组 |
家长委员会工作研究与协作小组 |
学生日常行为规范研究与协作小组 |
社区教育学校建设与研究小组 |
教师与学校评价研究与协作小组 |
书香校园建设研究与协作小组 |
学校特色项目研究与协作小组 |
学生课间活动研究与协作小组 |
学校课程开发研究与协作小组 |
学校环境卫生研究与协作小组 |
教育科研协作小组 |
学校安全管理研究与协作小组 |
学校工会工作研究与协作小组 |
学籍管理研究与协作小组 |
班主任工作研究与协作小组 |
学校党建工作小组 |
学校教学常规研究与协作小组 |
学校体育工作小组 |
学校艺术教育工作小组 |
学校卫生工作小组 |
学校科技教育工作小组 |
教师发展研究小组 |
学校团队工作小组 |
学生生活与设施管理小组 |
宣传工作小组 |
学校财务管理小组 |
信息技术与电教设备管理使用与维护工作小组 |
图书与阅览室建设研究小组 |
实验教学与实验室管理工作小组 |
学校校产工作小组 |
（附表）
每个协作小组设组长一名，组员若干名。其中，组长一般由中心学校长期担任该项工作的负责人、分管领导或在某方面有特长的教师担任，他是“研究与协作小组”的管理者、组织者，是本小组发展的引领者，对本小组成员具有领导责任。协作组成员是由各个学校承担相同管理工作的人员组成的，协作组成员要自觉接受组长的领导，完成组长安排的工作任务，按时参加本组的活动，定期接受小组的工作考核。协作组内的成员之间是平等的，成员之间学校背景不同，管理经验各具特点，通过协作组这一平台，交流、研究、探索，实现资源共享，优势互补，推进学校管理工作的不断创新。
镇教育办分管领导按照职责分工，担任与分管工作相关的几个小组的负责人。在此基础上，镇教育办分管领导、组长、小组成员分工明确，各司其职，并建立相应的考核评价体系，来保障各个小组和学校的工作质量。
（二）制定“专项管理研究和协作小组”成员工作职责
成立31个小组后，全镇的学校管理成为一盘棋，所有管理工作都需要统筹安排、协作进行。为了更好规范和引领各个小组开展工作，他们首先对组长的职责进行了详尽规定。组长主要职责有：制定本小组的发展规划、活动计划、每学期的活动配档表；组织学习与本组职责一致的学校《管理规程》中的相关内容、教育法规、上级教育行政部门的工作要求和考评细则；分析我镇学校管理工作的现状、存在的问题，进行学校管理工作改革；定期组织开展研究活动，设计活动内容与活动形式，开展学校间的工作协助、指导、检查。帮助小组成员学校完善活动资料；布置并做好迎接上级教育部门的检查、督导、评估工作；提出我镇各个学校发展和管理工作完善的建议与措施。
除了组长职责之外，还制定了小组成员工作职责，主要为：接受组长的领导，遵守本小组工作纪律；按时参加本小组的活动，完成组长布置的工作任务；在学校校长的领导下制定本学校相关管理工作的计划、活动方案、组织开展职责范围内的学校管理工作、完善管理材料、迎接上级教育部门的工作检查、督导、评估；学习相关的学校管理规程和先进的管理经验，向校长提出改进学校管理工作的建议，为校长提供管理决策的依据。
（三）定期召开研究与协作组长研讨会
成立“专项管理研究与协作小组”之后，每个小组要根据实际工作情况，定期召开研究与协作组长研讨会，探讨本小组工作内容、方法，交流本小组一段时间以来开展工作取得的成绩和积累的经验，以及交流存在的问题和遇到的困难，商讨下一步的工作措施。例如，2011年上学期，“体育、卫生管理研究与协作小组”就组织和开展了多次工作研讨和交流。为督促组员开展工作，帮助各成员提高工作能力，协作组通过短信、电话和网络等形式，随时解决工作中遇到的难题，如体育课中的学生体质健康标准测试和卫生工作中学生体检报告、视力检测状况报告、视力不良率报告等。
（四）建立考核与评价制度，定期进行检查和考核
为了保障专项工作管理质量，还专门制定了各项学校工作考核评价办法。依托协作管理小组，每一学期都定期对各个学校工作进行考核，考核方式也灵活多样，依据各个小组工作的性质和内容而定。每学期的期中和期末，协作组对各个学校的教学常规管理情况，都要按照统一标准进行检查评估，评估结果作为学校和校长、教师综合考核的依据，并且与学校的绩效工资挂钩。除了定期考核和检查之外，平常各个学校依据每个协作小组制定的评价标准进行过程性检查。通过教学管理协作，各学校的教学过程管理更加规范，教师的常规工作质量明显提高，促进了教师课堂教学效率和教学质量的提高。
以“学校教学常规研究与协作小组”为例，该协作组有11人组成，组长是西营中心学校的教导主任，成员由中学的业务校长、各学校的教导主任、骨干教师组成。协作组总结近几年来学校常规工作的经验，分析存在的弊端，对教学常规评价办法进行了修改和完善，在评价内容和评价方法上都做了大胆尝试。另外还不断修订和完善教师备课、作业批改、学生学习效果评价等方面的评价标准，采取学生才艺展示、动手操作和教师实际教学过程展示与资料数据相结合等方式，逐步形成科学有效的教学常规管理模式。
三、西营镇学校协作管理的成效
自从2007年开始试行学校管理协作以来，经过几年的实践和探索，不断修正和完善管理措施余方法，取得了明显的管理成效和办学成效。
1.增强了广大教职工的责任感、归属感和民主意识
在开展学校管理协作过程中，积极鼓励广大教职工贡献自己的力量，支持他们参与学校管理事务，为学校发展献计献策，这既减轻了学校负责人的管理负担，同时又能激发了广大普通教师参与学校管理的积极性，增强其主人翁意识。在积极参加学校管理的过程中，广大教职工逐渐理解学校管理工作的艰辛，增强了对学校组织的认同感，也更加体谅学校负责人的工作，改善学校内部的人际关系，使学校的组织气氛更加融洽、和谐。
同时，学校管理协作特别强调普通老师民主参与学校管理工作，帮助很多教师树立起平等的观念。民主的生活方式与平等观念的形成之间具有密切的联系。民主的重要价值同时也是其最强大的力量所在，就是其本身蕴涵着一种平等精神。民主“所造成的第一个和最强烈的激情，用不着说，当然是对于这种平等本身的热爱”。[3]这一点在西营镇学校管理协作改革中也体现得尤为突出，民主民主参与学校管理强调了每位老师的价值，充分尊重每个教师个体的智慧和尊严，从而帮助他们确立了对自我的信心。“有一种刚毅（manly）和正当的对自我的激情，激发起所有人去渴求变得强大和受人尊敬。这一激情趋向于将小人物提升到伟大人物的行列中去。”[4]既然学校民主管理改革的实践能最大程度地激发广大教师的责任感和民主、平等意识，那么，在当今学校管理中，学校管理改革的重点就应该最大程度地激发广大教师的参与热情和积极性，而没有理由把他们排除在学校管理之外。
2．提升了很多老师的管理素养和学校管理水平
长期以来，教育行政部门非常重视校长培训，但缺乏中层管理干部的培训，很多中层管理干部习惯于在校长领导下，被动地参与学校管理工作。自从建立了“学校专项工作管理研究协作小组”后，对学校管理人员专门进行了学校管理工作理论与实践的培训，使他们掌握了更多管理学理论和先进管理方法。
学校专项管理工作研究与协作小组的建立，使各个学校的专项工作有了专职管理人员，每一名管理人员都要依据各自的岗位和职责要求来开展工作。这样，通过管理实践使他们积累了丰富的管理经验。研究与协作小组的建立，使各学校的管理人员有了研究交流的平台，资源共享，活动更加丰富，管理水平得到提高。同时，各个小组在期中、期末开展了学校间的工作展示、考核、评比，促进了学校常规管理工作质量的提高。而且，自从建立了协作管理机构之后，上级布置的各项工作都顺利圆满完成，质量也有了明显提高。
3．促进学校办学更加规范和有序
在山区乡镇开展学校专项工作管理协作，可以更好地落实现行的教育法律、法规和国家的办学规程，执行上级教育部门的规定，促进各个学校遵照学校教育规律来制定各类工作规范，建立工作流程，丰富各项工作内容，实现各个学校专项管理工作的规范，以更好贯彻素质教育理念和新课程改革的思想。由此，原来各个学校在教育教学过程中的不规范行为得以消除。以课程开设为例，西营镇在管理设计上顾及到三级课程，面向所有学科，都安排了专门机构，由专人管理，所有考核结果都与学校和校长的评价挂钩。
譬如，长期以来因为办学条件简陋，开设实验操作难度较大，因而实验教学在山区学校长期得不到重视。在办学条件得到改善以后，很多教师还习惯于在黑板上讲“实验”，学生为了应付考试要背“实验”，学校为了应付检查督导在纸上造“实验”。为了改变这种状况，镇教育办依托研究与协作小组，建立了实验教学管理和考核制度。每个学期初，小组成员整理演示实验和分组实验目录、教学进度，研究确定每个实验的教学重点和难点、实验仪器、操作规范、考核要点，所有任课教师每人一份。组长带领协作组教师，按照教学进度，定期进行检查并交流、研讨教学情况。期末，协作组进行工作考核，任课教师一般按照实验类别，随机抽签确定实验名称，评委从每个学生准备器材、实验操作、填写实验报告、整理器材送还器材室等过程，为每个学生评分。通过这种方式，确保了所有学校重视实验教学。这样，通过对学科教学的管理与考核，促使各个学校开全课程，严格按照比例开设课时，并且保障了所有学科的教学效果。
四、问题与启示
“学校协作管理”是区域内学校合作管理的新思维，是在长期管理实践中探索出来的行之有效的管理模式，已经在实践中取得很大成功。当然，在推行的过程中也遇到了不少问题和困难。其中一个比较突出的问题就是原先划分的“研究与协作小组”并不完全科学合理，在实践中有些分工不清和工作交叉问题，这导致有些工作责任不明确，合作不畅，甚至相互推诿。在今后的改革中，需要根据学校发展和实际工作的需要，对小组进行调整和整合，使其更具科学性。同时，“研究与协作小组”需要开展更深入的“合作研究”，不断发现问题，发挥协作组的作用，解决学校发展中出现的新问题，促进学校管理迈上新台阶。
1.学校管理制度在制定与执行中才能不断完善和提升
在学校管理协作制度实践和探索过程中，他们充分认识到学校管理制度建设的艰巨性和复杂性，一方面强调制度的供给——制定更多的规则和管理措施，另一方面更强调制度的执行。若管理制度仅仅写在纸上、贴在墙上、挂在口头上，不予执行，或不认真执行，这种制度是无效的制度。当前西营学校协作管理制度推行过程中，在继续完善制度供给的同时更注重加大学校制度执行的力度，充分凸显制度的权威，这也是学校进一步发展的当务之急。
任何一种具体制度，在制订过程中，都不是完美无缺的，总是存在着某种缺陷和需要改进的地方。这就需要在具体的执行过程中进一步完善和提升。有两句耳熟能详的话充分反映了他们在学校制度建设中的经验和体会：一是“雾里看花”；二是“没有最好只有更好”。所谓“雾里看花”是指管理制度开始制定和实施时，虽然经过精心设计和组织，但制度仍然很难非常完善，其中仍会存在许多不合理的地方，对管理制度的理解和探索还处于“雾里看花”的阶段。这就说明在任何制度本身都不是一开始就非常完善的，都需要进行修补和完善，这也就是“管理制度没有最好，只有更好”。
长期以来，很多管理制度往往是部分学校领导闭门造车的产物，结果管理制度出台后，并不一定符合学校实际需要，造成学校管理制度实施的障碍。在今后的学校管理制度改革过程中，我们应该及时搜集反馈意见，听取建议，在保证制度连续性的基础上，围绕学校办学目标和实际情况不断地改进，促使学校管理制度不断走向完善，充分体现出评价制度“没有最好，只有更好”的本质特征，最终促进学校的发展。
2．学校管理改革需要克服教师消极、保守的文化心态
校长和学校管理者只是制度变革的启动者和推动者，改革的主要依靠力量或中坚力量还是广大教师。如果单靠校长或少数几个人而没有广大教师观念的转变，没有他们积极性和主动性的发挥，没有他们自觉自发的参与，要想推进学校管理改革走向深入并取得成功是不可能的。在西营镇学校管理改革过程中，仍然有不少教师在思维深处有保守的文化观念和消极心态。起初不少教师对学校的各类管理制度持有很强的抵制和戒备心理，在他们的传统意识下，参加管理不过是“走过程”，是“表演”、“做秀”和“陪衬”而已。因而，在推行学校管理协作过程中，广大教师并不配合，不愿意参加各个“协作小组”。可以看出，教师一方面对自身还缺乏应有的积极心态和心理准备，另一方面，他们对学校的各项制度还抱有相当的抵制和怀疑态度。教师内心深处的这些消极心态和观念往往成为学校管理制度变革的重要阻碍，需要通过各种措施去克服和改变。
通过充分调动和鼓励，更多教师逐渐参与到管理协作小组之后，学校文化和气氛开始开始充满活力与正气，教师们不再像过去那样以“旁观者”的姿态观望的犹豫，而开始精心思考以何种方式参与学校管理以及如何在学校管理中找到自己合适的位置。同时，学校管理过程的平等性和公正性，也消除了教师之间不必要的猜疑与敌视，逐渐改变了教师以往对学校政策和制度所惯有的“游戏”和“戏谑”心态，很多教师恭敬和严肃地参与到学校制度的建设中去，由学校制度的“旁观者”变为制度建设的主体和积极拥护者。可见，在不断改变广大教师保守的精神状态过程中，才能促进学校管理制度的改革和创新，两者是相辅相成的。
3．校长的垂身示范是促进学校管理改革的第一推动力
在现有文化和体制下，学校管理制度改革成功的关键是校长或学校管理者具备良好的管理理念和管理素养。校长本身的素养对提升学校管理者效用至关重要，因为他是学校事务的天然领导者和主导者。在以往学校管理实践中，一般是校长一人做决策，中层干部被动执行，缺乏民主管理的氛围。“专项管理工作研究与协作小组”的建立，使学校管理工作分工变得细致，工作量加大，管理人员增多，人员分工更加明确。面对这一新变化，就特别需要校长的引导和领导。在这四年改革过程中，西营镇各个学校校长在制度实施中垂身示范，起到了关键和表率的作用。“吏，不畏吾严而畏吾廉；民，不服吾能而服吾公──公生明，廉生威。”古人的箴言成为西营镇学校管理者自觉加强自身修养的道德律令。
正是因为有这样一批富有责任感和使命感的学校管理者，才引领和推动了学校的快速变革和发展，促进了西营学校管理的创新。今天，民主法治的观念还没有成为全社会的普遍信仰，教育行政体制仍然存在着固有的缺陷，在如此不利的条件下，学校管理者自身的道德素养对于学校变革的引领作用就显得尤为突出。实践中所谓“一个好校长就是一所好学校”的警醒式口号也昭示我们，在现有文化观念与教育体制架构下，学校管理的成败很大程度上取决于校长的德行与素养。